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作为自律性规范，党规党纪具有强烈的道德性，首要规范的是党员的内心思想和精神活动，其实施既依靠党内制裁，也依赖于党员的道德自律。

后者是对议行合一体制的重大发展。正确集中是确保民主从纸面和形式走向实践和实质的关键，它对应着国家治理有效性的重要价值追求。

因此，在这一切国家机关中，也就能够在民主的基础上形成人民的政治一致性。因此，即便是最高国家权力机关，也具有权力行使的边界。又在第４７条对于检察机关作出不起诉决定的案件享有制约权，就是一种配合与制约的有效平衡。当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这种从属性既可以体现为宪法规定的行政机关，检察机关上下级领导关系，也可以体现为人民法院系统和国家监察机关系统内部上下级监督关系，还可以体现为全国人大与地方各级人大的指导关系。

（三）小结 由此，我们可以发现，民主集中制的理论逻辑是既反对分散主义，也警惕专断主义。包括财产权和人身自由，后者又包括思想自由、宗教信仰自由和出版自由等。5.对现行行政区划在区域协调发展中的利与弊做综合评估 区域协同立法以及区域协调发展的整体性部署， 最终都不可避免地要对现行的行政区划构成冲击。

按照1954年宪法的规定，全国人大是我国唯一行使立法权的机关，但现在，我国的立法主体，在地方已经扩大到设区的市一级。但在区域协调发展中，行政区划实际处于不稳定状态， 跨行政区划协调发展中的各类经济社会关系，也存在诸多不清晰、不稳定的因素，在这种情况下，跨行政区划的法律法规规章在社会治理中究竟应当居于什么样的地位，特别是与政策相比，它们的重要性究竟占有多大的分量？ 这个问题尚不明确。这种由强大的区域经济社会基础决定的上层政治力量，如果与中央发生了冲突，宪法和法律体制是否有足够的空间予以回应？建议对这个重大问题予以慎重研究。区域协同立法表面上看是发生在平行的行政区域之间的立法行为，但背后涉及的问题却是中央与地方的关系，即在单一制的国家结构形式下，横向的行政区域之间能否彼此表达意志，以沟通协商、签订协议等方式来达成立法意向，再去单独立法甚至在区域之间进行共同立法？这是个十分重大的宪法问题，但在理论中尚没有引起足够重视，本文将在后面继续述及。

宪法法律对这个问题并没有涉及。建议对区域协调发展中必须进行协同立法的事项做综合性的梳理，考虑协同立法的成本以及可能引发的一系列问题，建议如果不是十分必须，就尽量不进行协同立法。

这两省一市开展的大气污染防治方面的立法协作，以及三个相关条例对跨省大气污染防治协作的规定，从初衷和内容上看毫无疑问是好的。当前，中央的目的是促进区域协调发展，最终实现共同富裕和五位一体的国家根本任务，在区域协调发展、地方经济社会事业打破行政区划、以成片的区域整体推进的过程中，中央既可能始终保持权威，也可能出现权威面临挑战的情况。对立法规划、立法计划和立法中的具体内容进行沟通协商。在实践中采取的区域协同措施，也存在几个值得注意的现象： 一是没有一个协同的机关组织明确提出它们的协同措施的宪法法律依据。

区域协调发展正是实现国家治理体系和治理能力现代化以及全体人民共同富裕的必由之路，所以，作为区域协调发展内容之一的区域协同立法，当然也是这一国家根本任务的应有之义。学术界比较笼统的说法认为，我国行政区划的基本原则是便于人民群众参加国家管理，有利于社会主义经济建设，照顾民族特点和历史延续性。但另外两个修改的内容则明确地包含了地区协调发展的理念。实践中，一些行政区域的相关主体开展协同的方式主要有：签订有关立法协作的协议。

值得注意的是，上述两省一市的立法结果，是由省市人大常委会的工作机构通过联席会议、协商交流等方式，进行事先立法合作的成果。这样说似乎没有触及问题的根本。

2.建议由全国人大常委会以立法方式对区域协同立法事项作出专门规定 区域协同立法面临的最大问题是，缺乏明确的宪法法律依据，在立法法规定的立法体制下，也没有明确的空间。协同立法与现行的单一制国家结构形式有不相容的一面。

条例明确规定，重大改革措施、重大立法事项。2.在单一制国家结构形式上面临的困境 我国宪法对国家结构形式的设计，是单一制的中央集权模式，即实行单一制国家结构形式。凡涉及经济特区与其他行政区域的协同立法，由全国人大常委会或者国务院处理为宜。应当说，这是一个十分重要的发展理念。从现在一些做法看，京津冀、 长三角等地方所进行的协同立法的事项， 主要限于环境保护方面，尚没有非常大的突破，但对这些问题我们需要未雨绸缪，先做研究和预案。2015年江苏省人大常委会通过的《江苏省大气污染防治条例》，也设计了 区域大气污染联合防治 一章，并规定：省人民政府应当根据国家有关规定， 与长三角区域省、市以及其他相邻省建立大气污染防治协调机制，定期协商解决大气染污防治重大事项，采取统一防治措施，推进大气污染防治区域协作。

现在看宪法序言中区域协调发展与总纲中行政区划的关系，就可以发现，1982年宪法虽然在序言中规定了国家指导思想和根本任务，但限于那时的历史背景和认识程度，并没有考虑或者至少没有充分考虑到这个指导思想和根本任务与横向的行政区域之间的关系。宪法法律既没有规定区域不能协同立法，也没有规定区域可以协同立法，更没有规定区域如何协同立法，以及协同立法的职权边界。

区域协同立法是促进区域协调发展的重要措施，也可视为区域协调发展本身的一项内容。京津冀三地人大常委会主任会议， 分别通过了《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》的文件，目前三地都没有公开若干意见 的具体内容

也正是基于这一点，对于循序渐进地在某些领域放松规制和进行行政审批制度改革的中国来说，消极许可具有特殊的优势。在发证后，若发现企业不符合取证条件，则有权责令其申请注销许可证，或是撤销、吊销其许可证，并可能禁止其在一定时期内重新申请。

与监督检查论相比，许可论难以自洽的地方似乎更为明显一些，虽然它看到了后续现场核查也是许可程序的一部分，也与先证后核改革中所提及的优化程序更为贴近，但却无法回答为何相对人通过形式审查后便有权获得许可证。二是先证后核中的实质审查为必备的程序环节，而消极许可中的审查并不必然发生，有权机关是否启动审查常常是基于民众的申诉。然而，这些不同之所以存在，表面上是由于《行政许可法》仅仅规定了特许、核准、认可、登记等许可制度，没有给消极许可预留可能的空间，也是由于《工业产品生产许可证管理条例》和《工业产品生产许可证管理条例实施办法》明确规定了工业产品生产的许可证制度，同样也没有给有权机关留下采取其它规制工具的可能性，更为根本的原因则在于没有完全将规制活动视作一个政府干预程度由弱到强的连续不断谱系，这就使得许可成为规制工具箱中为数不多的工具之一。据此，先证后核同样也属于干预最重的谱系一段。

二是后置现场审查，企业提交申请和产品检验合格报告并作出保证产品质量安全的承诺后，经形式审查合格的，可以先领取生产许可证，之后接受现场审查。尽管在制度设计层面，先证后核是作为对许可工具的程序改造和优化而被提出的，但两者的差异性恐怕要大于同一性。

而在实质审查阶段，则依据许可法定条件对申报材料一致性进行监督检查。经济、社会事务的日益多样化和复杂化，食品安全、环境污染等各类风险的出现和加剧也在不断佐证规制国的合理性。

但是，单纯以减少许可项目数量为导向的改革难免存在力有未逮之处，用部门竞争的锦标赛方式推动简政放权，一是未必全部做到科学性和民主性论证，二是可能在个别领域造成规制不足。行政机关在完成形式审查后便向相对人发放许可证，准予其从事相应的活动，若在后续现场审查中发现相对人不符合许可条件的，则撤销许可证。

由此可见，我国规制谱系的形成逻辑必然不同于当今市场经济发达的其他许多国家，后者的规制谱系是从依托民事法律转向依托制定法授权的政府干预，从政府干预最轻一端向最重一端发展，在这过程中，立法者制定或行政机关推动立法者制定的标准、条件或要求逐渐增多，并依托行政机关执行。在这里，姑且先把《工业产品生产许可证管理条例》与《调整决定》的规范冲突搁置不论，单从作为规制工具的许可本身来看，试想，当相对人通过形式审查获得许可证，随后因无法通过实质审查而被撤销时，这意味着什么？可能的答案有三：一是监督检查论，即通过形式审查便意味着取得了许可，该相对人可以不受一般禁止的约束从事特定工业产品的生产活动。《工业产品生产许可证管理条例》第14条所设计的发证前需要先进行实地核查和产品检验与此是相衔接的。但是，这并不意味着《行政许可法》对审批数量的控制始终处于乏力状态。

文章来源：《中国行政管理》2019年第5期。与消极许可相近似，先证后核的核心理念同样也是以许可工具为基准，降低规制的强度，具体方法均是先允许相关主体进入特定领域，待其从事相应活动之后，再对其是否符合法定条件和要求进行实质审查判断，判定不适格者，则禁止其继续从事相应活动。

由于产品生产通常是企业等市场主体自主决定的范围，因此，对某些特殊类型的产品采取许可证这样的准入制度，乃是从产品安全角度出发，出于对企业生产合格产品能力的疑虑所进行的设计，是政府介入市场机制的典型表现。立法者有时也会通过附款的方式来调整行政许可等行政行为的效力，以实现特定的行政管理目标，其中，解除条件便是典型的附款表现形式之一。

但有必要追问的一个问题是，当带有一定理想主义色彩的立法遭遇障碍时，可能的解决思路应是什么？ 国务院也很快发现仅靠《行政许可法》来控制审批数量，巩固审批制度改革成果，不能马上实现立法机关的期许，故而在《行政许可法》生效之后，继续采用行政自制的方式，发布了近二十批次取消审批项目的决定。由此可见，以许可工具为基本模型的上述三种解释难以涵盖先证后核的内涵，围绕许可构建的法律规则框架也无法适应先证后核的机制运作。